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| 由于我国农村社会经济结构发生了巨大变化，我国农村基层廉政建设在总体值得肯定前提下，正面临民主自治、思想文化等方面的多种挑 战。这是中国青年报近日独家获得的中国社会科学院《新形势下的农村基层党风廉政建设》报告的主要观点。 该报告认为，由于现行农村土地承包制度设计的内在缺陷，一些村干部在一宗宗的土地腐败案中充当着极不光彩的角色， 不仅造成了土地使用的问题，损害了农民的利益，也带来了一系列的社会问题，扰乱了农村的秩序，危及了村庄的稳定和可持续发展。 这份报告由著名农村问题专家、社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任党国英研究员等撰写完成。 我国农村社会经济结构已发生巨变 报告显示，改革开放以来，我国农村经济结构发生了重大变化，其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅 速提高。根据国家统计局2008年发布的《第二次全国农业普查主要数据公报》显示，我国68.4％的农村乡镇已经有了综合市场，其中24％的乡镇的市场交易规模达到 1000万元以上，拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4％。有50平方米以上的综合商店或超市的村也达到了34.4％。 与此同时，农村社会结构也发生了巨大变化，特别是近10年，我国社会的城镇化速度不断增快，乡村常住人口每年减少 约1．6％。伴随城市化进程，我国的部分村庄出现衰落趋势。尽管地方政府实行了大规模的行政村合并，使行政村的数量在7年时间里减少了20万个，但平均每个行政村的常住人 口数量基本没有变化。这说明自然村的人口数量在大大减少。按初步计算，全国平均每个自然村减少人口数量达到18％左右。在课题组调查的样本城市，一些村庄的人口减少数量在 30％－50％之间，导致大量农民住房空置。 按民政部的调查，外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低，且在参与选举的流动村民中，当时尚未外出打工者的比 例较高。但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数，明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中，81.1％的人表示没有参加家 乡的第三届村委会选举，而参加选举的仅占18.9％。 农村党风廉政建设面临四个挑战 正是因为上述这些变化，对我国现阶段农村基层廉政建设提出了新的挑战。报告认为，这些挑战主要集中在四个方面： 首先，农村民主自治制度建立以后，村民委员会与党组织的关系始终是困扰乡村治理的一个难题。2002年，中央发布 了《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知，提出了处理好“两委关系”的重要意见。这个意见对一部分地区村民自治工作发生了积极影响，但因为意见没有转变为可操作的法 律文本，不少地区的农村两委关系还未能理顺。有的省份狠抓村委会主任和党支部书记“一肩挑”工作，使得大部分党支部书记担任了村委会主任，但这种做法往往急于求成，也容易 导致对自治选举的过多干预，从而产生负面影响。 其次，农村经济市场化本身并不是农村党风廉政建设的不利因素，但包括农村经济市场化过程在内的经济关系的调整，成 为一种新的挑战。报告显示，我国农村经济关系的变化主要在三个方面对党风廉政建设产生重要影响：第一，专业合作组织兴起，一部分公共服务职能由专业合作组织承担，公共服务 呈现多元化态势，廉政建设不再是传统的党组织单方面的事情，任何承担公共服务职能的组织都可能产生廉政问题。第二，农村劳动力高度市场化，农民的公共合作方式发生变化。从 一些发达国家的经验看，小型农村社区可以由志愿者充当领导人，他们不取报酬，也能得到群众的信任。但从我国现实看，村一级社区的领导身份似乎正朝着专职公务员的方向发展， 要由志愿者担任小型社区的公职很难。然而，如果村一级干部全部变为领工资的专职干部，全国每年要增加财政支出数百亿元。第三，农村人口结构的变化使得村一级社区的公务活动 减少，农民的社会活动半径扩大到乡镇乃至县域范围。这种情形已经是明显的趋势，这要求乡村公共治理的重心做出调整。 第三，我国农民思想文化领域的一些消极东西仍在考验基层党员干部的素质。党国英介绍，一是宗教迷信思想在局部地方 大肆泛滥，有的党组织成员也卷入其中，削弱了党的领导。一些宗教团体热衷干预世俗事务。宗教活动的社会影响有多重性，其中对世俗事务的干预倾向值得警惕。二是农村社会的 “熟人社会”性质逐渐弱化后，道德羞耻感的约束力下降，有的党员干部丧失了道德底线。三是农村社会在公共活动中广泛存在某些消极的“潜规则”，影响到党员领导干部的公共行 为。以人划线、好勇斗狠、纠集官场小圈子的庸俗作风和立山头、拜码头、结同党的帮会习气在一些地方盛行。一些地方的领导干部与宗法势力纠缠不清，甚至卷入黑社会活动，严重 败坏党风政风。 第四，某些政策调整的滞后不利于农村党风廉政建设，这主要体现在两个方面：一方面，目前，中央和地方政府每年投向 农村的各类资金已经达到8000亿元之上，大量的投入要通过乡村干部来使用，或通过干部之手发放到农民手上，仅是对农民的补贴已经有20项左右。据调查，这给乡村干部腐败 提供了一些机会，引起了部分农民的不满。另一方面，集体财产管理不到位，特别是土地管理方面的政策不配套问题，也给乡村干部利用特权搞腐败提供了机会。 土地是农村干部发生腐败的重要诱因 在上述四个挑战之外，研究者在报告中还特别提出了当前农村在制度上不利于廉政建设的四个因素。 第一，已有的财税体制改革和乡镇机构改革仍然没有改变传统的管理体制，而且乡镇政府和村级组织的自主程度下降，一 些乡村干部被迫采取各种办法完成上级交办的各项任务，必然出现各种失范行为，从而影响农民与干部的关系。 第二，专项资金的配置方式以及村权力机关向“富人俱乐部”演进等新问题，也隐藏着干群矛盾。目前，中央一级单位一 共有20多个参与“新农村建设”的资金分配工作，他们设立了100多项“工程”或“计划”，把资金运用的触角伸向了农村。“过去有一个说法叫‘九龙治水’，现代事务要复杂 一些，于是解决农村发展的问题就需要数十个部门来分别治理。”党国英说，“但工作分工也不是没有一点问题。例如修路，建设部管村庄内部的道路，交通部管出了村的道路，有时 候并不容易衔接上。”党国英认为，这种情况“逼迫”基层干部向上级跑项目、要资金。 第三，各种政绩考核的规定以及由此产生的乱收费，仍是农民的现实压力。课题组在调查中发现，一些地方的干部为了追 求政绩，往往提出不切实际的工作目标，在资金不足的时候向农民摊派，增加了农民负担。资金的使用也缺乏透明度，群众的监督形同虚设。 第四，现行农村土地承包制度设计的内在缺陷是农村干部发生腐败的重要诱因。 党国英告诉记者，农村土地腐败的主体可以分成两类：一类是政府官员，另一类是村干部。不论是村党支部还是村委会， 作为村庄的领导人，本应站在农民一边，维护村集体的利益，保护基本农田，抵制外来势力对土地的非法侵占。但事实上，一些农村干部往往以“集体”的名义，强行收回农民的承包 地乃至宅基地；堂而皇之地“代表”农民，将土地卖（租）给承包商；在征地的过程中，一味迎合地方政府官员，甚至克扣、挪用或贪污补偿款，在一宗宗土地腐败案中充当着极不光 彩的角色。村干部非法卖地、任意转让土地、暗箱操作配合违法征用土地等行为不仅造成了土地使用的问题，损害了农民的利益，也带来了一系列社会问题，扰乱了农村的秩序，危及 了村庄稳定和可持续发展。 报告认为，村干部虽然不是国家干部和公务员，但是其作为国家政权在农村的代理人，在很大程度上代表了国家的形象。 村干部总体是值得肯定的，但一些村干部的土地腐败行为，严重破坏了党和国家在农民心目中的形象，危害了法律的严肃性和权威性，危及了政府的执行力和公信力，给构建社会主义 和谐社会与新农村建设带来了很大的负面影响。我国法律并没有直接赋予村干部除了作为一个普通农民以外的任何土地处置权，但事实上，当前农村干部手中确实掌握着很大的土地处 置权以及与土地相关的其他权力，这些权力既有合法的，也有非法的。正是这些地权，成为一些村干部寻租、搞腐败的主要资源。 (来源：中国青年报) 明知县级政府并无农用地转用和审批权限，但广东开平市却在短短3年内 炮制9714份假材料，非法批地近3万亩。日前，涉案的“问题书记”、“问题市长”被责成撤职，开了基层党政一把手因土地问题而同时被“一票否决”的先河。 本刊记者近日深入调研发现，开平市打着加快地方发展旗号而大肆非法批 地的背后，是一些基层干部利用土地求政绩、谋私利的不良风气在抬头。当前，圈屯、炒卖土地，正成为一些地方官员在地方国企和相关国有资产逐步转制后，进行集团式腐败的新焦 点。 据高检院有关方面负责人介绍, 涉农职务犯罪中，犯罪主体是农村基层 组织工作人员，国家公职人员中科级以下干部居多。在立案侦查的万余件涉农职务犯罪中，农村基层组织工作人员4613人，占42.9%，其中村支部书记1615人，村委会主 任1037人；乡镇站所工作人员3181人，占29.59%；县级以上单位工作人员2351人，占21.87%。 据这位负责人介绍，当前，农村基础设施建设和拆迁改造、农村土地征用 开发、支农惠农资金管理等成了涉农职务犯罪的“高发区”。仅土地一项就查处2543人，占立案总人数的23.65%。另外，农村生态环境保护、农村教育和医疗卫生、农村社 会保障和救灾、优抚、移民等专项款物管理等农村综合改革，以及农村基层政权和自治组织建设等领域和环节也不容小视。 |
最新一期的《人民论坛》刊登国家行政学院公共行政教研部主任竹立家的文章说，在强大的地方利益驱动下，有些地方领导借地方“公益事业”、“公共利益”之名，为自己圈地敛钱找到了借口，也为自己贪腐留下了空间。文章分析这种现象的原因认为：
首先，土地开发既是“权力密集”和“资本密集”的双密集地带，是酝酿团伙腐败的温床，又是地方政府谋求地方财政利益的最有效手段，为地方政府追求土地的增值收益和产生腐败留下了巨大的空间。
地方政府是土地供应和商品房供应的源头，土地和商品房都由地方政府掌握，地方政府是整个游戏规则的制定者和仲裁者。诸如棚屋拆迁、改造、农地征用和工业园区开发等，都由政府说了算。人情地、关系地、首长地已经成为腐败的重要滋生地。特别是在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费基本归地方所有，使一些地方政府财政高度依赖土地收益。
2005年，全国土地出让金总价款达5505亿元，占同期地方本级财政收入15092亿元的1/3还多，土地收益在一些地方已成为典型的“第二财政”，在个别地方，土地收益占本级财政收入高达80%，有变成“第一财政”的趋势。在强大的地方利益驱动下，有些地方领导借地方“公益事业”、“公共利益”之名，为自己圈地敛钱找到了借口，也为自己贪腐留下了空间。
其次，经营性土地挂牌招标，已成为世界各国土地资源有效管理的一种普遍形式，有效地遏制了暗箱操作和腐败现象的发生。但是，一方面，中国土地出让招标长期没有得到有效执行。虽然到2004年，各省区市普遍出台了挂牌招标政策，完善了招标管理办法，制定了挂牌招标操作规则，在全国确立了土地出让挂牌招标制度，市场在土地资源配置中的基础性作用进一步得到发挥。
但据国土资源部负责人在2006年7月30日答记者问时披露，2002年到2005年4年间，挂牌招标出让面积占出让总面积的比例仅分别为14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。这种状况说明市场的基础性作用并未得到充分发挥。另一方面看到招标的实际情况是，中国的政府网站和地方新闻媒体关于工程招标的信息发布在多数情况下要么不规范，没有专门的、权威的、政府指定的发布渠道，要么信息不完整，至于招标的时间、地点、报名条件，特别是招标结果，既不向人大汇报，更不向社会发布，根本无意让舆论、人大和社会监督，在这种情况下，不发生腐败的概率几乎为零。
要遏制土地腐败，重在制度建设，除了认真落实国务院新出台的从行政手段上引入土地违法问责制以外，重要的是要执行严格的挂牌招标制度，要规范招标公示渠道、招标程序、招标结果公示等制度，要引入外部监督机制，特别是人大的监督、舆论的监督和被征地民众的监督。制度的意义重在执行，如果不执行，制度就是一纸空文。
——五评消灭私有制
经过了土改与合作化，到五十年代中期，中国的土地全部实现公有化。
从此以后，土地的支配权，由私人转变为官员。很长一段时期，在农村,官员可以任意决定土地上种植什么,可以随意处置农田，为此曾造成巨大浪费和失误，58年后饿死上千万人。
近年来，公有土地，更成了官员谋私的工具和筹码，滥肆征用土地的现象比比皆是。修建公共设施和住房要占用农民耕地，按规定应给农民补偿，但是现在的补偿金都是交给基层的官员（村长或支部书记）处理。这些补偿多数被挪做他用，名义可能是：办集体企业或修建公共设施，但是几年下来这些钱多半为干部中饱私囊。大批农民失去土地之后，温饱成了问题，为此而示威的农民遍布，全国各地，成为中国当今一大景观，前几天还两次�到山东大学门口。
城市征地，不论是道路拓宽，还是修建广场，因为土地是公有的，所以某些官员征用土地都宁多勿少，上马工程越大越好，因为工程做大了，油水才会更多，谋私的道路才会更广宽，工程大了，有了气派，也才能显示政绩。各个城市的“政绩工程”“形象工程”层出不穷，屡禁不止，土地被大量征用和浪费。
近年来房地产业兴起，官员们利用土地公有，土地没有市场价格的现状与房地产商勾结，大批圈占民用土地、和国企用地，开发房地产。这个过程不但肥了官员，也使一批房地产商一夜暴富。
从现在落网的贪官来看，很多都是因为与开发商勾结，贪污受贿。有人做过统计，中国现在最富前百名，大概50%和房地产有关。而在发达民主国家首富一百人中，从事房地产的只有5%左右。
五十年前在上个世纪五十年代，毛泽东等人把私人占有土地进行经营说成是“剥削”，于是彻底消灭了土地的私有制，改成公有，土地由官员掌控。
时间过去的五十年，面对现实人们不禁要想，个人占有土地进行经营，那到底是不是“剥削”？是不是“罪恶”？为什么很多发达国家耕地现在仍是私有财产？
人们当然会进行理性的思考：如果土地归私人所有，怎么会产生那么多因转让土地而敛财的官员和获取暴利的开放商呢？
当年用多少人的鲜血（战争中，土改中），换来了土地公有制，这到底是社会进步，还是倒退？土地公有，是让官员清廉？还是让官员的腐败？，很清楚，土地公有化已成了官员腐败的温床。
土地既然归集体所有，集体的代表者是官员，官员有权处置土地，不受监督的权利当然带来腐败。
俄罗斯在实现土地公有化80年之后，当前普京正在改革，推行土地私有化。中国现在讨论“三农”问题，要制止滥用土地，要在农村进行改革。我想农村的改革可以先从产权开始，先还农民土地所有权。
把现在的耕地划归农民所有，让耕地成为农民的私有财产，征用土地按照市场价格与农民谈判。处置农民的土地应由农民做主，而不是由官员越俎代庖。
让“耕者有其田”成为真实。
2003－12－31于山东大学
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