地方性法规规章审查建议书
2009年5月15日
近年来重庆市发生的违法拆迁、不和谐拆迁越来越多，而这些违法拆迁所大量依据的就是《重庆市国有土地储备整治管理办法》中违背国家法律、法规、规章的相关条款，这些违反上位法规定的违法和无效的条款被大量用于拆迁，公民权益受到了极大侵犯，公民在通过行政复议或行政诉讼等途径进行维权时，各级地方法院或行政机关多以此《办法》为“合法”依据进行裁判，社会主义的法治与和谐在此无法保证公民受损的权益能够得到有效保护。
为此，现依据《中华人民共和国立法法》第九十条“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”，向全国人民代表大会常务委员会提请对《重庆市国有土地储备整治管理办法》进行审查，并希望能够尽早公布审查结果，以保护公民合法权益不受侵犯。
建议审查的法规规章：
《重庆市国有土地储备整治管理办法》
审查建议：
改变或者撤销《重庆市国有土地储备整治管理办法》
建议审查的主要条款和依据：
一、 《重庆市国有土地储备整治管理办法》第三条
（一）【条文摘要】
第三条 本办法所称土地储备，是指经市或区县（自治县、市）人民政府为加强对地产市场的宏观调控，规范城市土地管理，根据土地利用总体规划和城市规划，将依法征用的农村集体土地或依法收回、收购、没收、置换的土地予以储存的行为。本办法所称土地整治，是指经市或区县（自治县、市）人民政府批准设立的土地储备整治机构依据本办法的规定，根据国有土地供给计划、控制性详细规划与土地管理实际，对国有土地进行场地平整、道路铺设、供水、供电、供气等基础设施建设，将其变为可供建造房屋和各类设施的建设用地的行为。
（二）【违法依据】
1. 《土地储备管理办法》第二条“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”
2. 《土地储备管理办法》第三条“ 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”
（三）【违法后果】
1. 层级越权：“市或区县（自治县、市）人民政府”与“市、县人民政府国土资源管理部门”是两个不同的法律概念，按照《重庆市国有土地储备整治管理办法》的规定，上级行政机关行使了下级行政机关的职权，形象地说，即：“大权行使了小权”。
“市或区县（自治县、市）人民政府”行使了立法已经明确的本属于下级行政机关行使的法定职权,极大地妨碍了公民救济权的行使，使得公民的拆迁维权变得更加复杂；同时，缺乏有效监督机制的“大权行使小权”极易滋生行政腐败，带来以权谋私等后果。
2. 土地储备主体泛滥：根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构只能是隶属于国土资源管理部门的承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，而《重庆市国有土地储备整治管理办法》对土地储备的主体规范缺位，这就带来一个严重的后果：
由于土地储备机构主体的泛滥（经查，重庆市至少就有十家以上非事业单位的公司从事土地储备业务），这就使得土地储备“低收（低价收储）高卖（高价挂牌、转让）”所产生的本源于老百姓的“利润”（或者说是“公共财富”），极易逃避国家对土地储备资金的有效监管（收支监管、预决算监管、使用范围与用途等监管），极易逃避对中央财政的上交义务，极易形成巨大的贪污、腐败隐患或土地储备资金被挤占、挪用的漏洞；同时，公民和单位的的土地财产权和利益也极易遭到披着“合法”外衣的泛化的“公共利益”与“土地储备”的强取豪夺。
3. 公共财富被极少数人中饱私囊
由于泛滥的土地储备主体，特别是非事业单位的公司介入土地储备，这就使得通过行政强制性政策的支持低收（低价收储）高卖（高价挂牌、转让）后获取的土地收益，在缺乏对土地储备资金收支预决算管理（《土地储备资金财务管理暂行办法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》）的情况下，以项目投资、对外合资、合作等多种形式将原本取之于民的公共财富投入到并未用之于民的存在商业风险的行业，公共财富在公司行为的运用中，极易成为极少数贪污腐败分子损公肥私、牟取私利的工具，最终，人民的公共财富就沦为了贪腐渎的私有财产（如，重庆市非法承担着土地储备任务的重庆市地产集团有限公司原董事长王斌，重庆市江北嘴中央商务区开发投资有限公司原董事长梁晓琦等巨贪巨腐）。
二、 《重庆市国有土地储备整治管理办法》第七、九条
（一）【条文摘要】
第七条 商业、金融、旅游、娱乐、商品住宅等建设项目使用新增建设用地的，必须经储备整治后方可出让；使用存量建设用地的，原则上应经储备整治后方可出让。
第九条 下列国有土地，经市或区县（自治县、市）土地行政主管部门依法处置后纳入储备范围：
（一）为实施城市规划政府统一征用、转用的土地；
（二）无主地；
（三）土地使用期限届满被依法收回使用权的土地；
（四）依法收回使用权的闲置土地；
（五）依法没收的土地；
（六）以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件的土地；
（七）因单位迁移、解散、撤销、破产或者其他原因停止使用而依法收回或收购的原行政划拨土地；
（八）因公共利益需要，经依法批准收回使用权的土地；
（九）因实施城市规划的需要，经依法批准收回使用权的土地；
（十）因土地整治的需要，经依法批准收购的土地；
（十一）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废后收回使用权的土地。
征用集体所有的土地或国有农用地转用，需依法办理征用、转用手续并依法缴纳耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费后方可纳入储备范围。
（二）【违法依据】
1. 《土地储备管理办法》第十条“下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。”
2. 《中华人民共和国反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”；第三十二条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”
3. 《中华人民共和国刑法》第二百二十六条“以暴力、威胁手段强买强卖商品、强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
（三）【违法后果】
1. 收储范围扩大化：不明确的土地储备范围表述（如，原则上、因土地整治的需要等），导致了收储范围被无限扩大。
2. 涉嫌滥用行政权力，限定或变相限定房地产开发商只能竞拍经储备整治后的土地。
3. 推动房价上涨，增加老百姓购房成本：在土地开发中以行政权力人为增加了由第三方（与房地产开发商相对而言）实施的“储备整治”环节以及储备整治后的“挂牌出让”，房地产开发的土地成本因土地储备整治的泛化实施而提高，一定程度上推高了房价的上涨，增加了老百姓的购房成本与生存成本。
4. 滋生土地储备的垄断与腐败。
三、 《重庆市国有土地储备整治管理办法》第十一、十三、十四条
（一）【条文摘要】
第十一条 国有土地使用权收购，按下列程序办理：
……
（二）土地储备整治机构持土地收购方案，经区县（自治县、市）土地行政主管部门初步审查并商规划行政管理部门后，按国有土地使用权审批权限报市或区县（自治县、市）人民政府审批，并由批准收购方案的人民政府所属的土地行政主管部门按照本办法第十条的规定确定收购范围，划定储备用地红线，核发土地储备批准文件；
……
第十三条 国有土地被依法纳入储备范围的，单位或个人必须按期按规定交付土地，并做好土地储备的相关工作。
第十四条 土地储备整治机构应持土地储备批准文件、储备用地红线向土地行政主管部门申请办理储备土地的权属登记手续，由土地行政主管部门核发作为土地储备整治权属证明的权属证书。
（二）【违法依据】
1. 《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发[2004]46号）五、严格依法行政，正确履行职责。“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件。”
2. 《土地储备管理办法》第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”；
3. 《土地储备管理办法》第十三条“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”
4. 《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
5. 《中华人民共和国物权法》第七条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”
6. 《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
7. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
（三）【违法后果】
1. 违法的发放建设用地（土地储备）批准文件的程序，极易引起土地纠纷。
2. 未经拆迁安置补偿就收回原土地使用权，侵犯了公民或单位合法取得的国有土地使用权；
3. “必须按期按规定交付土地”涉嫌滥用行政强权，侵犯公民合法取得的国有土地使用权和转让的协商议价权。首先应该拆迁安置补偿，然后才是交付土地。
4. 仅凭土地储备整治机构提供的土地储备批准文件、储备用地红线即可核发作为土地储备整治权属证明的权属证书，明显违反了《物权法》一物一权的基本原则，侵犯了公民的合法权益。
四、 《重庆市国有土地储备整治管理办法》 第二十五条
（一）【条文摘要】
第二十五条 土地使用权人未经批准擅自转让已列入储备范围的土地及其地上建（构）筑物的，有关行政管理部门不得为其办理审批或登记手续。
（二）【违法依据】
1. 《行政许可法》第十二条“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”
2. 《中华人民共和国物权法》第一百四十三条“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”
3. 《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
4. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
（三）【违法后果】
1. 滥用行政权力，非法冻结公民或单位合法取得的物权，“不得为其办理审批或登记手续”实为非法冻结合法的物权，明显违法。
五、 《重庆市国有土地储备整治管理办法》其他条款
【审查依据】
1. 《中华人民共和国宪法》
2. 《中华人民共和国物权法》
3. 《中华人民共和国土地管理法》
4. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》
5. 《中华人民共和国城乡规划法》
6. 《中华人民共和国行政许可法》
7. 《土地储备管理办法》
8. 《城市房屋拆迁管理条例》
9. 《城市房屋拆迁工作规程》
10. 《土地登记办法》
11. 《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电〔2003〕42号
12. 《国有土地使用权出让收支管理办法》（财政部、国土资源部、中国人民银行财综[2006]68号）
13. 《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）
14. 《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发〔2006〕100号
15. 《土地储备资金财务管理暂行办法》
16. 《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发[2004]46号）
17. 《城镇房屋拆迁管理规范化工作指导意见（试行）》
18. 其它相关法律、法规与规章
此致
全国人民代表大会常务委员会
建议人（签名）：
二〇〇九年五月十五日
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【拆迁维权网】http://chinacq.blogspot.com/2009/05/blog-post_2651.html
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